L’Ottocento è il secolo in cui si compie la parabola di un nuovo modello organizzativo del potere pubblico e di una figura nuova, l’impiegato pubblico, che acquisisce gradualmente, spesso anche faticosamente, la sua fisionomia professionale e sociale. L’importanza di questo fenomeno risalta se si pensa che al personale di Stato, enti locali e istituzioni di assistenza è affidato tra l’altro il compito di attuare concretamente, sotto la guida dei governi e delle amministrazioni elettive, gli obiettivi di progresso connessi all’Unità. Anche a Ferrara sono riconoscibili, a un primo sguardo costretto per ora a rimanere in superficie per la scarsità di studi specifici, le stesse tappe fondamentali evidenziate a livello nazionale da un’ampia bibliografia. Solo un’auspicabile indagine sulla ricca documentazione d’archivio (in particolare dell’Archivio storico del Comune), su opuscoli a stampa e giornali locali, permetterà di conoscere meglio i molteplici aspetti – sociali, economici, giuridici e di costume – legati a questa nuova realtà.

Per comprendere la frattura che l’Ottocento ha rappresentato basterà ricordare come le burocrazie di antico regime, basate su un rapporto privatistico di mandato da parte del sovrano, fossero diverse per qualità, oltre che per dimensioni, dalla vera e propria amministrazione nata con la Rivoluzione francese ed esportata da Napoleone, dotata di statuto giuridico autonomo. La breve esperienza del Regno d’Italia di inizio Ottocento fu sufficiente a dischiudere nella ex Legazione ferrarese metodi di governo centralizzati e razionali, sottratti all’intervento sussidiario riservato tradizionalmente ai meccanismi cetuali o corporativi. Consultando i Diari ferraresi compilati in quegli anni da Giulio Mazzolani, in particolare quello del 1812, si vede sfilare un esercito di figure istituzionali impegnate ad amministrare il “Dipartimento del Basso Po”, coadiuvate proprio da un complesso organigramma di impiegati: archivisti, scrittori, tecnici, “ragionati”, commessi di prima e seconda classe, “alunni”, ispettori, protocollisti, “concepisti”, speditori, custodi, cancellieri, inservienti; e poi infermieri, speziali, cuochi e così via. È evidente però che questi impiegati non costituiscono ancora una classe sociale numerosa consapevole della propria forza: uno studio apposito potrebbe svelarci le loro condizioni, ma dobbiamo supporre che pur non vivendo nella miseria appartenessero agli strati inferiori di una società che fino a qualche anno prima era cetuale e tornerà ad esserlo con la Restaurazione; gli impiegati erano insomma esclusi da quelle élite (clero, nobiltà e borghesia professionale) che fino all’Unità guideranno la vita cittadina.

Alcune ricerche sullo Stato pontificio durante la Restaurazione hanno mostrato in linea generale un modello amministrativo primitivo, anche per quel che riguarda il reclutamento, le responsabilità e la retribuzione degli impiegati pubblici. Vari indizi lasciano supporre che Ferrara non facesse eccezione e che il rapporto della burocrazia con molti suoi impiegati fosse basato, come osserva un testimone dell’epoca (Francesco Mayr), sul favore o, peggio, sulla corruzione. Forse proprio per il malcontento verso questo stato di cose numerosi impiegati figuravano nei rapporti di polizia come simpatizzanti delle idee liberali e subirono ritorsioni, in particolare dopo la caduta della Repubblica romana. Solo per breve tempo, all’avvento di Pio IX, il lavoro del personale comunale fu oggetto di tentativi di miglioramento, come dimostrano, ad esempio, la comparsa di una prima regolamentazione (nel 1846) e il progetto complessivo di riforma delle amministrazioni presentato dalle autorità ferraresi nel 1848, esposto e commentato dall’avvocato Giovanni Zuffi, che indicava tra l’altro nell’inadeguata organizzazione il motivo di una certa indolenza degli impiegati. Un clima di ritorsione, ma in senso inverso, si ebbe anche dal 1859 in poi, quando fu istituita una commissione apposita per giudicare gli impiegati comunali meritevoli e quelli arruolati nel passato regime in base a favoritismi.

L’unità d’Italia aprì un capitolo nuovo anche nella storia degli impiegati pubblici ferraresi. Iniziò a costituirsi l’esercito degli impiegati statali, dipendenti delle amministrazioni periferiche come prefettura, questura, tribunali, provveditorato agli studi, intendenza di finanza, genio civile, poste e telegrafi. Nei primi tempi si entrava nell’amministrazione in base a un tirocinio interno (gli “alunni”), senza bisogno di specifica formazione scolastica, e la progressione di carriera avveniva a ruoli chiusi, quando si fosse liberato un posto di livello superiore. Gli impiegati percepivano retribuzioni modeste – una politica di adeguamento fu intrapresa solo dal 1876 – e sottostavano a un sistema ferreo di controlli, censure, obblighi (l’apertura nei giorni festivi, ad esempio). Solo il progressivo aumento dei compiti assunti dallo Stato comportò il formarsi di una burocrazia più preparata e consapevole del proprio ruolo: meriterebbero di essere indagati, con riferimento a Ferrara, la crescita del numero di laureati, i loro avanzamenti di carriera, i rapporti con le élite locali, il loro ruolo negli uffici tecnici. Sarebbe anche interessante verificare l’apertura di questo mondo al lavoro femminile, di solito riservato a mansioni molto specifiche (di assistenza), oppure particolarmente umili.

Al livello degli enti locali le evoluzioni del lavoro impiegatizio, almeno durante la seconda metà dell’Ottocento, sono solo in parte legate alle leggi comunali e provinciali (quella del 1865, che recepiva la legge Rattazzi del 1859, e il Testo Unico del 1889). Alcune categorie di lavoratori, in particolare i maestri e gli addetti sanitari, erano infatti soggetti a normative statali specifiche, che prevedevano un regime più favorevole. Inoltre, la legge conteneva solo una sorta di cornice normativa molto snella sui pubblici dipendenti e lasciava vastissimo potere discrezionale alle amministrazioni, specialmente al Consiglio comunale, per quanto riguardava nomine, retribuzioni, durata dell’impiego, carriere, pensioni e così via. Si tratta di un dato che capovolge completamente la visuale dell’indagatore odierno, abituato a pensare il lavoro pubblico come quello forse meglio tutelato. Quando ad esempio nel 1889 fu incaricata a Ferrara una commissione per il riordino della pianta organica del Comune, essa si pronunciò pubblicamente per la piena libertà, in termini giuridici, di licenziare il personale dei posti da sopprimersi; e criticò l’eccessiva larghezza con cui si era regolamentata in passato la concessione delle pensioni. Analogamente, il regolamento per il personale del dazio del 1885 prevedeva la possibilità di nominare commessi straordinari senza impiego stabile e lasciava all’amministrazione la facoltà di prendere provvedimenti in caso di assenze frequenti, ancorché dovute a malattia. D’altronde, il numero degli impiegati comunali era notevole sin dall’Unità, con una forte incidenza sul bilancio: nel 1861 ammontava a 390 tra impiegati veri e propri e salariati (destinati a compiti esecutivi e attività materiali, come i numerosi cantonieri impegnati nelle strade del forese). Se è vero che molti di loro percepivano stipendi minimi e non godevano del diritto alla pensione, rimanendo ai margini del ‘ceto medio’, altri avevano maggior forza negoziale: si pensi alle figure con specifica preparazione tecnica (segretario comunale, ingegnere capo, economo), sempre più svincolate dagli organi politici e infine selezionate per concorso; o a figure dalla forte rilevanza sociale, quali medici condotti, ostetriche, veterinari, maestri, guardie municipali e campestri, che soprattutto nelle numerose delegazioni del forese erano un riferimento importante per la popolazione. Anche l’identità storica e culturale della municipalità era affidata a quanti lavoravano in enti come la Biblioteca Ariostea, la pinacoteca, le scuole comunali di belle arti e di musica, per non parlare dell’Università cittadina, una delle quattro ‘Università Libere’ italiane, sovvenzionata da Comune e Provincia. La grande libertà delle amministrazioni e la necessità di tenere in equilibrio il bilancio fu pertanto compensata da una certa attenzione verso le richieste provenienti dai settori del pubblico impiego. Già nel 1865, ad esempio, era all’ordine del giorno un riordinamento degli uffici che prevedesse l’aumento degli stipendi, e l’anno seguente veniva nominata una commissione per riformare il regolamento delle pensioni. I maggiori progressi arrivarono però a cavallo tra Otto e Novecento, quando si raggiunse la massima espansione della pianta organica e una regolamentazione completa.

Nel 1908 (l’anno in cui fu emanato il Testo Unico sullo stato giuridico ed economico degli impiegati pubblici) la Giunta municipale propose l’istituzione di una commissione permanente del personale, al cui interno fosse rappresentata anche la “modesta classe degli inservienti ed agenti” (così le Proposte della Commissione Consigliare): era la conseguenza di un fenomeno allora in forte espansione in tutta Italia, il sindacalismo amministrativo. Anche a Ferrara se ne sentirono gli echi, tanto che nel 1913 vide la luce per un breve periodo L’unione. Periodico dell’associazione fra gl’impiegati dell’amministrazione provinciale, dei comuni e delle opere pie della provincia di Ferrara, a dimostrazione che ormai gli impiegati pubblici avevano acquisito consapevolezza della propria forza ma anche delle conquiste che ancora, nonostante tutto, dovevano essere raggiunte.

FDU, 2011

Bibliografia

Pierangelo Schiera, I precedenti storici dell’impiego locale in Italia. Studio storico-giuridico, Milano, Giuffrè, 1971; Aurelio Alaimo, La città assediata. Amministrazione comunale e finanze locali a Ferrara all’inizio del secolo (1900-1915), in Il governo della città nell’età giolittiana, a cura di Cesare Mozzarelli, Trento, Reverdito, 1992, pp. 23-75; Guido Melis, Storia dell’amministrazione italiana. 1861-1993, Bologna, il Mulino, 1996; Saverio Carpinelli, Il lavoro negli enti locali in età liberale, in Le fatiche di Monsù Travet. Per una storia del lavoro pubblico in Italia, a cura di Angelo Varni e Guido Melis, Torino, Rosenberg & Sellier, 1997, pp. 61-79.